Pré-sal e Petrobras além dos discursos e mitos: disputas, riscos e desafios

Abstract

RESUMO O presente trabalho examina os desafios e possibilidades do pré-sal e o papel da Petrobras, no sentido de conciliar as expectativas geradas quanto ao seu potencial de transformação social no Brasil. Para tanto, parte do exame dos processos que a apropriação social da energia cumpriu nas revoluções sociais da Humanidade. Em seguida, examina as condições e os processos que conduziram à hegemonia do petróleo em face das demais alternativas energéticas e analisa as consequências vinculadas a este desdobramento. No campo geopolítico e econômico são revisadas as contradições e interesses antagônicos em torno da disputa pelo controle do acesso aos recursos petrolíferos e pela apropriação da renda petroleira. Dentro do contexto geopolítico e estratégico, o trabalho foca nos desafios e oportunidades associados à descoberta dos recursos do pré-sal brasileiro e no papel da Petrobras, concluindo pela necessidade de um exame crítico sobre a atual estratégia nacional no que diz respeito à identificação, caracterização e quantificação das reservas petrolíferas e à definição do ritmo de produção e exportação, em coordenação com a OPEP e demais países exportadores, o que implica na revisão do regime regulatório vigente, com o objetivo de garantir a geração de recursos para serem investidos de acordo com um plano nacional de desenvolvimento econômico e social. Nem o modelo de concessão nem o de partilha de produção se ajustam para garantir a hegemonia do interesse público, configurando-se a contratação direta da Petrobras, autorizada pela lei vigente, como a mais adequada por permitir a flexibilidade semelhante à dos contratos de serviços, onde prevalece o comando do Estado sobre a produção e exportação do petróleo. Em ensaio específico, são sumarizados os resultados de cenários econômico-financeiros que podem ser esperados com a produção de petróleo em reservas localizadas na área do pré-sal, a partir da simulação da produção nos campos. São calculadas as receitas que podem ser esperadas pelos diferentes stakeholders (empresas e poder público) sob distintos cenários de preços do barril de petróleo, de investimentos e de regimes regulatórios. Com relação aos regimes regulatórios, as receitas são simuladas tanto para aqueles vigentes hoje no país (concessões, partilha de produção, cessão onerosa e cessão onerosa com partilha de produção para volumes excedentes), como para outras formas regulatórias, como o regime de serviços. Um dos principais resultados é uma análise dos break-even prices (preços de equilíbrio) para cada um dos campos e em cada regime regulatório, indicando, sob a ótica do empreendedor, o valor mínimo do barril de petróleo que torna a produção no campo viável. Também, são apresentadas todas as receitas governamentais que podem ser esperadas, além de uma estimativa de recursos que devem ir para as áreas da saúde e da educação em decorrência da cobrança de royalties. De modo geral, tem-se que o regime de partilha de produção não foi o que demonstrou trazer mais receitas ao poder público, considerando as premissas com as quais foi simulado, ou seja, com base nas regras e dinâmica de definição da participação da União no óleo produzido conforme o resultado do leilão para o campo de Libra. Isso parece contraditório, já que o regime de partilha de produção foi instaurado no país em 2010 em um contexto de debate nacional acerca das possibilidades de aumentar a parcela governamental sobre a produção em áreas do pré-sal. O regime que mostrou trazer maior receita ao poder público é o regime de serviços, pelo qual a União é investidora e detentora das reservas e dos resultados da produção. Por isso, medidas que aproximem o regime de partilha de produção vigente hoje às regras do regime de serviços concebido, considerando as possibilidades existentes na legislação, tendem a aumentar o valor das receitas governamentais. Após o regime de serviços, aquele que apresenta maior parcela governamental, na maior parte dos casos, é o regime de concessões, já que a soma das participações especiais e dos royalties normalmente ultrapassa a soma da porcentagem da União sobre o excedente em óleo e royalties no regime de partilha de produção, considerando as premissas de simulação adotadas. Apenas em campos com grandes reservas e quando o preço do barril de petróleo é mais elevado, as receitas governamentais no regime de partilha chegam a ultrapassar as do regime de concessões. Assim, conclui-se que para que o regime de partilha de produção traga mais receitas ao poder público, deve haver mecanismos que garantam que a definição da porcentagem da União sobre o excedente em óleo seja mais elevada do que aquela que se verificou no caso do leilão para o campo de Libra, por exemplo. Por fim, o presente trabalho analisa os dois ativos que compõe o patrimônio público em disputa: os recursos do petróleo, substancialmente os do pré-sal; e a Petrobras, com sua capacidade tecnológica. Diferentes alternativas para o desenvolvimento da produção e para o papel da Petrobras são viáveis: o que difere é o potencial de gerar recursos públicos para serem investidos no resgate das dívidas sociais. A contribuição primordial deste trabalho visa elucidar os conflitos de interesse, caminhos alternativos e potenciais resultados, vencedores e perdedores.