Orçamento impositivo e as transferências do artigo 166-A da Constituição: notas sobre regime jurídico, accountability e corrupção

Abstract

O objetivo desse artigo é suprir uma lacuna na doutrina sobre o regime jurídico das transferências intergovernamentais do artigo 166-A da Constituição Federal – introduzidas pela Emenda Constitucional n. 105/2019. Assim, os seguintes problemas são enfrentados: Qual seria o regime jurídico aplicável às transferências obrigatórias decorrentes das emendas parlamentares de orçamento impositivo (art. 166-A da CF)? Transferências obrigatórias para quem? Quem possui o dever de transferir: a pessoa jurídica ou o Poder Executivo? O que são transferências especiais? E as transferências com finalidade definida? Quais os limites? Qual o destino dos recursos? Quem é o titular dos recursos repassados? Onde se gasta e sob quais condições? Quem controla? Transferências especiais favorecem a corrupção? São inconstitucionais? Três conclusões podem ser ressaltadas: (1) A transferência especial, modalidade de repasse incondicionado, foi a espécie que representou a verdadeira inovação apresentada pelo texto do artigo 166-A na Constituição, permitindo a imediata transmissão de titularidade dos recursos repassados aos governos subnacionais com amplo poder de definição de gastos. A transferência com finalidade definida, em verdade, é conceituada por exclusão e se trata de um regime geral de descentralização fiscal observado pelas emendas parlamentares, podendo seguir inúmeros ritos legais de repasses de recursos. Na prática, essas transferências já eram realizadas antes da Emenda Constitucional 105/2019. (2) Não há, na previsão das transferências especiais, quaisquer violações às cláusulas pétreas (§4º do artigo 60 da CF). (3) Deve-se fazer uma interpretação sistemática entre o artigo 166-A e o artigo 163-A da Constituição, pois as transferências especiais não escapam dos deveres de transparência e de accountability devidamente assegurados em plataforma pública de amplo acesso para fins de controle social.