State-Society Dynamics in Contemporary Brazilian Land Reform

Abstract

Over the past 15 years, land reform has returned from the “dustbin of history” to serve again as a viable policy option. Much has been written about its resurgence, with the research tending to focus narrowly on the role of prices, policies, and politics in shaping the design and outcome of distribution. While these are necessary elements to understand, their reification neglects the critical element of process. Land reform programs are implemented by an array of government actors and negotiated on the ground by beneficiaries, social movement activists, large farmers, and the general public. A messy assemblage of actors and interests shapes both the design and the outcome of distribution. Qualitative analysis of the federal agency in charge of land reform in Brazil, the Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (National Institute of Colonization and Agrarian Reform—INCRA), reveals that, in the context of increased citizen participation and reduced funding, the agency must work together with social movement activists to perform its task. The analysis suggests that the study of state-society relations today requires a new vocabulary that highlights substance and process rather than form. Nos últimos 15 anos, a reforma agrária foi resgatada do arquivo histórico para servir como opção políticamente viável. Muito se tem escrito sobre essa restauração. Pesquisas têm concentrado atenção no papel de preços, legislação e política no desenho e resultado da distribuição. Ainda que seja necessário entender esses elementos, sua ratificação ignora os elementos críticos do processo. Programas de reforma agrária são implementados por uma variedade de atores governamentais e negociados por beneficiários, ativistas de movimentos sociais, grandes agricultores e pelo público em geral. Um mosaico desengonçado de atores e interesses dão forma tanto ao desenho quanto ao resultado da distribuição. Análise qualitativa da agência federal responsável pela reforma agrária no Brasil, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), revela que, no contexto de maior participação de cidadãos e de recursos reduzidos, é importante que a agência atue coordenadamente com ativistas de movimentos sociais para desempenhar seu papel. A análise sugere que o estudo das relações entre sociedade e Estado hoje exige um novo vocabulário que acentue mais a importância de substância e processo do que da forma.