TÜRKİYE’DE BÜTÇE PROSEDÜRLERİNİN GELİŞİMİ VE MALİ DİSİPLİNE ETKİLERİ: 1998- 2021 DÖNEMİ İÇİN BİR İNCELEME

Abstract

Türkiye’de 2005 yılı öncesinde bütçe prosedürleri büyük ölçüde 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’na göre yürütülmekteydi. 2003 yılında kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması, hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılmıştır. 2005 yılında yürürlüğe giren bu Kanun bütçe prosedürlerini büyük ölçüde değiştirmiştir. Bütçe prosedürleri ile mali disiplin arasında doğrusal yönlü bir ilişki olduğunu gösteren önemli bir ampirik literatür vardır. 5018 sayılı Kanun ile yapılan bu önemli değişiklik, Türkiye’de bütçe prosedürlerinin ne kadar iyileştirildiğinin bir endeks aracılığıyla ölçülmesi ve 2005 öncesi ve sonrası olmak üzere iki dönemin mali disiplin açısından karşılaştırılmasına imkan tanımaktadır. Bu çalışmada Türkiye’de 1998-2005 dönemine ve 2005-2021 dönemine göre bütçe prosedürleri endeksleri hesaplanmıştır. Dabla-Norris vd.’nin (2010) kullandığı metodoloji temel alınarak, bütçe aşamaları (hazırlık, onay, uygulama) ve kategorilerine (yukarıdan aşağı prosedürler, kurallar ve kontroller, sürdürülebilirlik ve güvenilirlik, kapsamlılık, şeffaflık) ilişkin ayrı endeksler hesaplanmıştır. Temelde iki dönem için endeks değerleri hesaplanmakla birlikte iki dönemde de bütçe uygulamaları ve usul kurallarında reform niteliğinde olmayan küçük değişiklikler söz konusudur. Bu değişikliklerin olduğu dönemler için de endeks değerleri ayrıca hesaplanmıştır. Bu hesaplamalar sonucunda 5018 sayılı Kanun’un bütçe prosedürlerini oldukça önemli ölçüde iyileştirdiği sonucuna ulaşılmıştır. Bütçe prosedürlerinin en fazla iyileştirildiği aşama planlama aşaması olmuştur. 5018 sayılı Kanun’dan sonra bütçenin planlama aşamasının endeks puanı 1’den 2,74’e çıkmıştır. 1998-2008 yılları arasında IMF’ye verilen faiz dışı fazla taahhütleri mali kural olarak değerlendirildiğinde planlama aşamasının endeks puanı, 1998-2004 dönemi için 1,14’e 2005-2008 dönemi için ise 2,88’e yükselmiştir. Bununla birlikte en büyük endeks puanını alan bütçe aşaması uygulama aşamasıdır. Uygulama aşamasının endeks puanı 1998-2004 döneminde 1,79; 2005-2021 döneminde 3,43 olmuştur. Kategori endeksine göre, 2005 yılı sonrası, bütçe prosedürleri bileşenlerinin birçoğunun endeks puanında bir artış meydana gelmiştir. Bununla birlikte eski mevzuata göre endeks puanı olarak 0 alan bazı bileşenler yeni mevzuatta da 0 almaya devam etmiştir. Sektör stratejilerinin maliyetlendirilmesi, yıllık bütçe dökümanlarında duyarlılık analizi, mevcut ve yeni politikaların bütçe belgelerinden ayrı etkilerinin tanımlanması, yasama değişikliğinde sınırlamalar, yukarıdan aşağı bütçe onay sırası, vadesinde ödemesi yapılmayan borç stokları ve bunların izlenmesi bileşenleri bunlar arasındadır. Bütçe belgelerinde toplam mali riskin değerlendirilmesine ilişkin bileşenin endeks puanı düşük oranda artmış, bütçe onayı için zaman limiti bileşeninin puanı ise değişmeden kalmıştır. Düşük puan alan bu endeks bileşenlerine bakıldığında, bunların çoğunun kural ve kontroller ile sürdürülebilirlik ve kredibilite kategorilerine dâhil olduğu görülmektedir. Şeffaflık ve kapsamlılık kategorilerinin aksine bu kategorilerdeki düzenlemeler yetersiz kalmıştır. Faiz dışı fazla hedefi mali kural olarak değerlendirildiğinde, kurallar ve kontrollere ilişkin kategorinin endeks puanı, 1998-2004 dönemi için 1,33’e; 2005-2008 dönemi için 2,67’ye yükselmiştir. Hem bütçe aşamaları hem de bütçe kategorilerine göre 5018 sayılı Kanun bütçe prosedürlerini önemli ölçüde iyileştirmiştir. Bununla birlikte bütçe prosedürlerindeki bu gelişmeler mali disiplini etkilememiştir. 2005 ve 2006 yıllarında faiz dışı bütçe fazlası/GSYH önceki döneme göre az da olsa artmakla birlikte 2007-2008 arasındaki dönemdeki bütçe fazlaları, hemen hemen önceki döneme benzer bir seviyede seyretmiştir. 2009 yılından itibaren ise faiz dışı bütçe fazlası/GSYH oranları hızla düşmüştür. 2011-2015 yılları arasındaki dönemde ise dengede kısmi bir iyileşme yaşanmakla birlikte 2005 öncesi döneme kıyasla faiz dışı bütçe fazlası/GSYH oranları düşük kalmıştır. 2016 yılında tekrar başlayan bütçe dengesindeki bozulma eğilimi, 2019-2021 döneminde negatif değerlerle sonuçlanmıştır. Bu üç yılda faiz dışı bütçe açığı ortaya çıkmıştır. 1998-2008 döneminde IMF’ye verilen faiz dışı fazla taahhüdü mali kural olarak değerlendirildiğinde Türkiye’de kural ve kontroller kategorisindeki iyileşmelerin mali disiplini olumlu yönde etkilediği söylenebilir. Bu dönemde faiz dışı bütçe dengesi/GSYH oranları, 1999 yılı haricinde oldukça yüksek seyretmiştir. Merkezi yönetim borç stoku/GSYH verilerine göre de bütçe prosedürlerinde yapılan değişiklikler mali disiplin üzerinde olumlu etki yaratmamıştır. 2002 yılından itibaren Türkiye’nin borç stokunda bir azalma gözlenmekle birlikte bunun nedeni IMF’ye olan borçların azalmasıdır.