Hvem vet best? Om styringen av grunnopplæringen under Kunnskapsløftet

Abstract

Emnet for artikkelen er iverksettingen av Kunnskapsløftet som styringsreform. Kunnskapsløftet ble av nasjonale utdanningsmyndigheter introdusert som en reform der forutsetningen for å lykkes innebar et systemskifte i styringen av norsk grunnopplæring. Klare nasjonale mål, kunnskap om resultater, tydelig ansvarsplassering, lokal handlefrihet og et godt støtte- og veiledningsapparat skulle være bestanddelene. Artikkelens problemstilling er denne: Hva var statlige myndigheters uttalte intensjoner med systemskiftet, og hvordan oppfatter og vurderer skoleeiernivået den nye styringsmodellen for grunnopplæringen? Artikkelen bygger på prosjektet Evaluering av Kunnskapsløftet - Forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle. Prosjektets datamateriale inkluderer alle forvaltningsnivå (sentralstat, regionalstat, skoleeiere, skoler, lærebedrifter) og rommer både kvalitative og kvantitative data. I denne artikkelen bygger fremstillingen av intensjonene bak systemskiftet på dokumenter i reformforarbeidene. Kommuner og fylkeskommuners forventninger til og vurderinger av det signaliserte systemskiftet avdekkes via kvalitative intervju blant utvalgte skoleeiere, som dermed gir innblikk i oppfatninger av systemskiftet generelt og rolle- og ansvarsfordelingen spesielt. Spørreskjemadata fra skoleeiernivået synliggjør allmenne vurderinger av styringsreformen og sier noe om de kvalitative funnenes utbredelse. Funnene våre tyder på at Kunnskapsløftets signaliserte systemskifte ikke virker etter hensikten. Blant skoleeierne er det generelt uklart hva systemskiftet innebærer. Det er heller ingen utbredt oppfatning av at det faktisk skjer endringer i styringer av grunnopplæringen i den retningen reformen la opp til. I vår analyse av forholdet mellom forvaltningsnivåene har vi lagt særlig vekt på spørsmålene om tydelig ansvarsplassering og lokal handlefrihet. Skoleeierne erfarer ikke stor lokal handlefrihet. Fristillingen følges og begrenses av sentral styring i form av rapportering og tilsyn. Både skoleeierbegrepet og skoleeiers ansvar er uklart og forstås ulikt. Vi finner begrenset tillit og dialog mellom forvaltningsnivåene. Da Kunnskapsløftet ble presentert, var det en proklamert forutsetning at reformen måtte ledsages av en ny type styring for å lykkes. Vi drøfter våre funn i lys av internasjonale studier av reformimplementering, og hevder at funnene er forståelige i lys av mangel på felles forståelse, uklare styringssignaler og mangelfulle forbindelseslinjer mellom styringsnivåene i implementeringen av reformen. Så langt tyder vårt prosjekt innenfor evalueringen av Kunnskapsløftet at viktige elementer i den nye styringsmodellen gjenstår å gjennomføre. I den forstand svikter en av de prosjekterte bærebjelkene i reformen.