What ‘Brussels’ means by structural reforms

Abstract

The aim of this paper is to assess to what extent the European Semester, which is the EU framework for the coordination of national economic, fiscal and social policies, accounts for a change in the ideas promoted throughout the crisis. For doing this, we seek to tease out the meaning and substantial policy content entailed by the notion of ‘structural reforms’, a notion which has become ubiquitous yet barely explained or defined. Besides a brief reference to the genealogy of the notion of structural reforms and interviews, the bulk of our analysis relies on the content analysis of the key documents produced in the framework of the European Semester, including the Country Specific Recommendations made to the Member States. Our data supports three sets of findings. 1/ the notion of structural reforms has been vague and malleable enough to accommodate a certain degree of ideational change with a clear shift from fiscal consolidation to investment in 2014-2015. 2/ At the same time, there is obvious continuity at the level of more specific policy recopies and instruments. While the notion of structural reforms has fuzzy contours, it also has hard core inherited from its neoliberal origins. This hard core focuses on labour market reforms, the liberalization and deregulation of product and services markets, and the reform of public administration. 3/ With regard to social policy in particular, we detect an ongoing conflict between social retrenchment and social investment with the latter gaining ground in the discourse of the EU institutions. All in all, we conclude that the EU is trapped in a destructive – rather than constructive – ambiguity. Conflicting socio-economic strategies crystalize on which type of structural reforms should be implemented and when or, in other words, whether austerity and investment can be pursued at the same time. L’objectif de cette contribution est d’évaluer dans quelle mesure le Semestre Européen, témoigne d’un changement des idées promues dans les solutions à la crise qui frame l’UE depuis 2009-2010. Pour ce faire, nous examinons le sens et la substance en termes de politiques publiques que recouvre la notion de ‘réformes structurelles’, une notion omniprésente, mais rarement définie. L’essentiel de cette recherche se concentre sur une analyse de contenu des documents clés du Semestre européen, y compris les recommandations par pays. Nos résultats montrent que 1/ la notion de réformes structurelles a été vague et malléable permettant ainsi d’aménager un certain degré de changement dans les idées, avec un tournant clair de l’austérité vers l’investissement en 2014-2015. 2/ Dans le même temps, on observe une continuité certaine dans les instruments spécifiques et les recettes de politiques publiques. Bien qu’ayant des contours flous, la notion de réformes structurelles a également un noyau dur centré sur les réformes de marché de l’emploi, la déréglementation des marchés des produits et des services et la réforme de l’administration publique. 3/ Au regard de la politique social en particulier, on identifie un conflit continu entre austérité et investissement social, le dernier tendant à gagner du terrain dans le discours des institutions européennes. Nous concluons que l’UE est coincée dans une ambiguïté destructrice - davantage que constructive – quand à la possibilité de poursuive des politiques d’austérité et d’investissement simultanément.