O elo perdido da descentralização no Brasil: a promoção das capacidades estatais municipais pelo governo federal

Abstract

RESUMO Introdução: o artigo aborda a promoção de capacidades estatais municipais por meio do Programa de Modernização das Administrações Tributárias (PMAT), implantado pelo BNDES entre 1997 e 2014. Busca-se analisar como programas federais que promovem capacidades estatais municipais, implantados por subgovernos (burocracias públicas federais com razoável autonomia de ação para definir suas regras), podem gerar dissonância federativa e reduzir sua possibilidade de acesso se desconsideram as distintas realidades municipais. Materiais e Métodos: utilizaram-se técnicas quantitativas (estatísticas descritivas geradas a partir dos relatórios de adesão municipal do PMAT e um Websurvey com as prefeituras) e qualitativas (entrevistas com gestores federais - BNDES, Ministério da Fazenda e Caixa Econômica Federal - e dirigentes políticos e técnicos da Confederação Nacional de Municípios, Associação Brasileira de Municípios e Frente Nacional de Prefeitos). O argumento teórico é que dissonâncias entre as agências federais provedoras de programas e os municípios como destinatários produzem baixo desempenho em termos de adesão. Resultados: a pesquisa mostrou como jogos da cooperação federativa podem resultar em visões contrastantes entre feds e locals. Empiricamente, essa discussão baseou-se na implementação do PMAT e como o mecanismo explicativo da dissonância federativa permite compreender a relação entre “doador” e “destinatário” no bojo das relações intergovernamentais. O resultado da cooperação federativa foi o oposto do que propugnava sua visão mais benigna, pois incentivou ações mais defensivas dos municípios que ponderaram custos e benefícios do acesso ao PMAT. Discussão: diante do desenho institucional do PMAT, considerando a combinação das exigências para o ingresso municipal e o fato de as candidaturas serem voluntárias, as induções favoreceram os maiores municípios. Gerou-se assimetria de acesso que favoreceu as cidades mais afluentes. A dissonância federativa entre o BNDES e os municípios é o que explica a realidade das adesões e o desencontro entre os feds e os locals. Com o seu formato, regras de indução e desacordos sobre seu funcionamento, em termos federativos, programas com estas características têm poucas chances de êxito como via de acesso para a grande maioria das cidades. O artigo contribui para o conhecimento sobre o desenho de programas federais e suas regras de acesso pelos entes subnacionais, sobretudo aqueles que visam promover capacidades estatais municipais. Outra contribuição é que a forma como feds concebem e implantam programas influencia o tipo de adesão municipal. A ação dos subgovernos pode gerar visões não coincidentes entre os gestores federais e a realidade municipal. Esse é outro aporte para a literatura de federalismo e capacidades estatais de governos locais.