Megaprojekty. Dylematy oceny i podejmowania decyzji

Abstract

W ostatnich dziesięcioleciach obserwuje się na świecie dynamiczny wzrost zapotrzebowania na infrastrukturę. Aby zaspokoić te rosnące potrzeby i lukę infrastrukturalną, powstają liczne oraz charakteryzujące się coraz większym stopniem wyrafinowania, złożoności i unikatowości projekty infrastrukturalne. Są one opracowywane w różnych dziedzinach życia społeczno-gospodarczego, przez co są przedmiotem zainteresowania wielu grup interesariuszy, w tym spo- łeczeństwa oraz otoczenia politycznego. Postępujący wzrost złożoności projektów doprowadził do wyodrębnienia nowych kategorii językowych, takich jak: duże projekty (large projects) i mega- projekty (megaprojects), które stały się przedmiotem badań prowadzonych przez przedstawicieli różnych dyscyplin naukowych, w tym nauk ekonomicznych. Pojęcie megaprojektu pojawiło się w drugiej połowie lat 70. XX wieku. Zgodnie z poglądem B. Flyvbjerga, jednego spośród czołowych badaczy tej problematyki na świecie: „Megaprojekty są złożonymi przedsięwzięciami o dużej skali, które zwykle kosztują 1 mld USD lub więcej, ich opracowanie i budowa trwa wiele lat, angażują wielu interesariuszy publicznych i prywat- nych, dokonują przemian oraz oddziałują na miliony ludzi”1. Megaprojekty sta- nowią zupełnie odmienną grupę projektów od standardowych projektów inwe- stycyjnych zarówno pod względem aspiracji, czasu, złożoności, oddziaływania, jak też zaangażowania interesariuszy. Cechy tych projektów w istotny sposób przekładają się na pojawiające się w praktyce problemy związane z oceną efek- tywności tychże projektów, jak również procesem podejmowania decyzji inwe- stycyjnych, które, jak potwierdzają to wyniki licznych badań naukowych w tym zakresie, narażone są na wielorakie błędy o zróżnicowanej naturze. Zasadniczym motywem, który stanowił asumpt dla autorów niniejszego opracowania do podjęcia badań nad problematyką oceny i podejmowania decy- zji dotyczących dużych projektów infrastrukturalnych, była wzrastająca liczba realizowanych w Polsce projektów infrastrukturalnych. Projekty te były imple- mentowane w różnych segmentach infrastruktury, a ich wdrożenie na przestrzeni ostatnich lat ujawniło różnego rodzaju problemy związane z procesem oceny i podejmowania decyzji inwestycyjnych. Wzrost podejmowanych w Polsce me- gaprojektów i dużych projektów infrastrukturalnych powoduje konieczność rozwijania wiedzy w tym zakresie, wykorzystując doświadczenia i wyniki za- równo krajowych, jak i międzynarodowych badań. Źródłem drugiej przesłanki podjęcia prac badawczych są wyniki licznych badań empirycznych, wskazujących, że z realizacją megaprojektów i dużych projektów infrastrukturalnych związane są liczne trudności występujące na róż- nych etapach ich implementacji, których skutkiem są odstępstwa od przyjętych założeń odnoszących się m.in. do kosztów, efektów oraz czasu. Trudności te mają swoje źródła tak w cechach dużych projektów infrastrukturalnych, jak i uwarunkowaniach ich wdrażania, czyli m.in. w behawioralnych, politycznych i instytucjonalnych aspektach procesu podejmowania decyzji inwestycyjnych. W tym zakresie w literaturze zagranicznej jest diagnozowanych wiele proble- mów odnoszących się do metodyki oceny oraz uwarunkowań procesu decyzyj- nego, jak również rozumienia sukcesu projektu oraz zagrożeń jego realizacji. Przyczynkiem do podjęcia badań była również występująca w polskiej lite- raturze przedmiotu luka badawcza obejmująca obszar oceny i podejmowania decyzji inwestycyjnych odnoszących się do dużych projektów i megaprojektów infrastrukturalnych w świetle polskich uwarunkowań instytucjonalnych i do- świadczeń praktycznych. W polskiej literaturze przedmiotu brakuje opracowa- nia, które w sposób całościowy ujmowałoby dorobek światowy związany z tą problematyką, a nadto uzupełniało go o polskie doświadczenia dotyczące oceny efektywności i uwarunkowań podejmowania decyzji odnoszących się do dużych inwestycji i megaprojektów infrastrukturalnych. Zasadniczym celem niniejszej monografii w warstwie teoriopoznawczej jest identyfikacja uwarunkowań oceny efektywności i podejmowania decyzji inwestycyjnych odnoszących się do megaprojektów infrastrukturalnych. Uwarunkowania te dotyczą w szczególności zakresu stosowanych metod oceny i kryteriów decyzyjnych oraz ich ograniczeń, a także trudności napotykanych w ocenie i realizacji megaprojektów. Z uwagi na brak publikacji ujmującej kompleksowo problematykę megaprojektów na gruncie krajowym celowi głów- nemu towarzyszy uzupełniający cel teoriopoznawczy: identyfikacja różnic pomiędzy tradycyjnie rozumianą inwestycją a dużym projektem inwesty- cyjnym oraz megaprojektem poprzez wskazanie istoty megaprojektów oraz ich cech specyficznych w kontekście oddziaływania na otoczenie oraz stopnia, w jakim cechy te determinują proces oceny efektywności. Realizacji tych celów służyła krytyczna analiza literatury przedmiotu. Głównym celem empirycznym pracy jest określenie stopnia znajomości specyfiki megaprojektów lub dużych projektów infrastrukturalnych wśród decydentów i analityków różnego szczebla biorących udział w procesie oce- ny lub podejmowania decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu takich projektów, do realizacji którego wykorzystano metodę ankiety i wywiadu. Celem towarzy- szącym jest identyfikacja najistotniejszych problemów związanych z finan- sowaniem dużych projektów infrastrukturalnych oraz uwarunkowań prawno-instytucjonalnych związanych z implementacją dużych projektów i megaprojektów infrastrukturalnych w polskich warunkach, który zreali- zowano w oparciu o studia przypadków. W ramach badań wyodrębniono także dodatkowe cele szczegółowe, które miały umożliwić udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania badawcze: 1. Czy decydenci/analitycy megaprojektów (dużych projektów infrastruktural- nych) posiadają wiedzę o narzędziach rozszerzonej oceny efektywności (al- ternatywnych względem oceny finansowej lub analizy kosztów-korzyści)? 2. Czy decydenci/analitycy megaprojektów posiadają wiedzę o behawioralnych ograniczeniach procesu oceny i podejmowania decyzji? 3. Jakie czynniki sukcesu i zagrożenia są kluczowe dla powodzenia inwestycji w megaprojekty i duże projekty infrastrukturalne w opinii decydentów/ analityków? Realizacji przyjętych zamierzeń badawczych podporządkowano strukturę opracowania, która składa się ze wstępu, sześciu rozdziałów, zakończenia, bi- bliografii oraz załącznika zawierającego kwestionariusz ankiety. Rozważania zawarte w rozdziale pierwszym, pt. Inwestycje infrastruktural- ne – pojęcie infrastruktury i projektu inwestycyjnego, zostały skupione wokół ogólnych kwestii natury teoretycznej dotyczących pojęcia i rodzajów infrastruk- tury (etymologii i dynamizmu pojęcia infrastruktury). W rozdziale zaprezento- wano występujące na świecie tendencje w zakresie rozwoju infrastruktury i kon- cepcji zrównoważonej infrastruktury. W dalszej kolejności podjęto zagadnienia odnoszące się do istoty projektów, w tym projektów inwestycyjnych w obszarze infrastruktury ze szczególnym uwzględnieniem ich cech. Przedstawiono w nim również rys historyczny związany z dużymi projektami infrastrukturalnymi i motywami ich podejmowania w różnych okresach. Rozdział drugi, pt. Megaprojekt – pojęcie, cechy, uwarunkowania decyzji in- westycyjnych, ma charakter teoretyczny. Przedstawiono w nim termin megaprojektu. Zawarte w nim rozważania prezentują różne propozycje rozumienia tej kategorii oraz przybliżają inne występujące w literaturze przedmiotu terminy o zbliżonym sensie, takie jak np. duży projekt. Zasadniczym celem tego rozdziału jest zaprezen- towanie cech megaprojektów głównie na podstawie przeglądu literatury zagranicznej, a odnoszących się do następujących charakterystyk: wielkości oraz oddziaływania, unikatowości, czasu powstawania oraz eksploatacji, uczestników i interesariuszy, złożoności oraz niepewności i ryzyka. Cechy przedstawiono w taki sposób, aby wskazać relacje występujące między nimi i możliwe konsekwencje mogące pojawić się w związku z implementacją megaprojektu. Odrębnym wątkiem zaprezentowa- nym w niniejszym rozdziale jest kwestia uwarunkowań decyzji w megaprojektach oraz behawioralnych aspektów ich podejmowania. Uwaga została zwrócona m.in. na kontekst racjonalności, dylematy prognozowania zjawisk ekonomicznych oraz specyfikę megaprojektów w kontekście procesu decyzyjnego. Rozdział trzeci, zatytułowany Wybrane metody oceny efektywności mega- projektów – możliwości i ograniczenia ich stosowania, przybliża zagadnienia związane z metodyką oceny efektywności, w szczególności w odniesieniu do analizy kosztów-korzyści (cost-benefit analysis, CBA) często stosowanej w oce- nie projektów infrastrukturalnych i stanowiącej rozszerzenie metod oceny finan- sowej wykorzystywanych w projektach inwestycyjnych o charakterze komercyj- nym. W rozdziale przedstawiono różnice pomiędzy oboma podejściami, a ze względu na fakt, że CBA jest dość rozpowszechnioną metodą oceny dla projek- tów publicznych, jej podstawy teoretyczne wyjaśniono w sposób syntetyczny. Zasadniczym celem tej części pracy była bowiem identyfikacja ograniczeń ana- lizy kosztów-korzyści w kontekście możliwości jej zastosowania dla oceny efek- tywności megaprojektów. W przeprowadzonej analizie uwzględniono zatem specyficzne cechy tych inwestycji, jak znaczący zakres przestrzenny czy czaso- wy oddziaływań, w tym również generowanie efektów nieposiadających wła- ściwego odzwierciedlenia w cenach rynkowych. W uzupełnieniu do rozważań dotyczących CBA zostały omówione wybrane podejścia alternatywne (m.in. analiza wielokryterialna oraz analiza kosztowo-efektywnościowa), wspomagają- ce niwelowanie zdiagnozowanych w CBA problemów metodycznych, a także zagadnienia ryzyka i niepewności, które ze względu na specyfikę megaprojek- tów odgrywają znaczącą rolę w procesie przygotowania projektu i ocenie efek- tywności. Ze względu na stopień skomplikowania i skalę ocena efektywności oraz decyzje podejmowane względem dużych projektów infrastrukturalnych są szczególnie podatne na różnego rodzaju błędy. W rozdziale dokonano zatem identyfikacji istotnych ograniczeń o charakterze behawioralnym, zarówno celo- wych, jak i mimowolnych wraz ze wskazaniem możliwych działań pozwalają- cych na zmniejszenie skali błędów w ocenie i decyzjach inwestycyjnych przez nie powodowanych, rozszerzając tym samym wprowadzenie dotyczące beha- wioralnych uwarunkowań decyzyjnych przedstawione w rozdziale drugim o kontekst narzędzi oceny efektywności. W rozdziale czwartym, pt. Finansowanie dużych projektów infrastruktural- nych na tle studiów przypadku, o charakterze teoretyczno-empirycznym przed- stawiono uwarunkowania finansowania dużych projektów infrastrukturalnych. Zwrócono w nim uwagę na trudności związane z opracowaniem koncepcji fi- nansowania megaprojektów infrastrukturalnych. Kwestie związane z finansowa- niem megaprojektów podzielono na dwa odrębne wątki, odnoszące się odpo- wiednio do roli kapitału sektora publicznego i prywatnego. W rozdziale tym przedstawiono podstawowe formy udziału kapitału prywatnego w finansowaniu infrastruktury, a obejmujące: finansowanie korporacyjne (corporate finance), finansowanie projektowe (project finance) oraz partnerstwo publiczno-prywatne (public private partnership, PPP). Rozdział w części empirycznej obejmował prezentację przyjętych sposobów finansowania wybranych megaprojektów, ta- kich jak: Crossrail, Portu lotniczego Berlin Brandenburg im. Willy’ego Brandta, przeprawy mostowo-tunelowej HZBM, tunelu bazowego Gottharda oraz gazo- ciągu TAP. Zwrócono uwagę na charakterystyczne cechy tych projektów, tj. m.in. rozmiary fizyczne, wysokie nakłady inwestycyjne, a przy tym wyekspo- nowano sposób i złożoności ich finansowania. Rozdział piąty, zatytułowany Duże projekty infrastrukturalne w Polsce – ramy prawno-instytucjonalne oraz implementacja w świetle studiów przypadku, ma charakter teoretyczno-empiryczny. Przedstawiono w nim złożoność instytu- cjonalną związaną z procesem wdrażania dużych projektów infrastrukturalnych w Polsce. Rozdział ten został dodatkowo wzbogacony o wymiar empiryczny. W pierwszej kolejności przeprowadzono studia odnoszące się do uwarunkowań implementacji dużych projektów infrastrukturalnych w obrębie infrastruktury: drogowej, kolejowej, lotniczej oraz energetycznej w świetle doświadczeń z ostatnich dwóch dekad. Badania umożliwiły zidentyfikowanie występujących trudności związanych z implementacją poszczególnych rodzajów infrastruktury. W drugiej części rozdziału z wykorzystaniem metody case study zaprezentowano podstawowe cechy wybranych dużych projektów infrastrukturalnych implemen- towanych w Polsce, to jest: Baltic Pipe, Centralnego Portu Komunikacyjnego Solidarność, budowy nowego bloku energetycznego w Elektrowni Jaworzno III oraz Via Baltica. Przedmiotem rozważań w rozdziale szóstym, pt. Uwarunkowania oceny i podejmowania decyzji inwestycyjnych w świetle opinii ekspertów, były uwa- runkowania procesu oceny i podejmowania decyzji inwestycyjnych dotyczących dużych projektów infrastrukturalnych w Polsce. Źródło danych stanowiły prze- prowadzone badania empiryczne oparte na kwestionariuszu ankietowym skiero- wanym do ekspertów: decydentów lub analityków biorących udział w procesie oceny lub podejmowania decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu projektu. Ankieta obejmowała 19 pytań odnoszących się do trzech obszarów ilustrowanych pyta- niami badawczymi przedstawionymi powyżej. Celem badań było dokonanie diagnozy problemów związanych z procesem oceny i podejmowania decyzji inwestycyjnych dotyczących implementacji dużych projektów infrastruktural- nych i sformułowania sposobów ich rozwiązania. Zakończenie prezentuje podsumowanie wyników dla warstwy teoterycznej oraz empirycznej oceny i podejmowania decyzji w inwestycjach dotyczących megaprojektów. Wskazano w szczególności najważniejsze ograniczenia wynika- jące z przesłanek teoretycznych, a także polskich uwarunkowań prawno- -instytucjonalnych, opierając się na przeprowadzonych badaniach ankietowych, wywiadach oraz studiach przypadków oraz wynikających z nich rekomendacji w zakresie możliwych kierunków poprawy procesu oceny i podejmowania decyzji.